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                這一屆國會不行:美式困境下“不中用”的涉港法案

                凯发k8网站*k808·vip   杜佳   2020-01-07 13:59  

                國會有問題:法案通過得越來越少

                2019年12月,距離美國國會中期選舉產生的116屆國會上任快一年了。民主黨主導的美國眾議院與共和黨主導的參議院、白宮一年以來合作得磕磕絆絆,不過尚可維持下去。

                美利堅自有制度,國會主導立法工作。近一年來(1月3日-12月4日),116屆國會所有提案的法案多達11618個,平均每天超過30個。雖然看上去嚇人,但通過的卻只有77個。

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                                 (116屆國會通過的法案按照主題分類) (美國國會, 2019)

                放█在歷史上看,116屆國會的成績似乎有些不令人滿意。

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                (自93屆國會以來歷屆國會通過法案數量) 

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                (自93屆國會以來歷屆國會通過法案數量的趨勢 )

                美國每屆國會歷時兩年。在國會的網站上,有自93屆國會(1973到1974年)以來的記錄。(美國國會, 2019) 可以清楚的看到,自尼克松的時代以來,美國國會通過的法案數量呈現明顯的下降趨勢。在大趨勢中,又有幾次斷崖式的下跌。

                目前116屆國會通過法案77個,相比115屆國會443個也是斷崖式下跌。這種比較似乎不太公平,因為116屆國會畢竟才當值一年?但顯然,如果116屆國會要維持大概400個立法的水平,剩下的這一年多還得加倍努力才行。

                國會立法的數量重要嘛?美利堅號稱法治國家,政策需要以國會立法的形式推行。社會發展期間遇到各種問題,需要國會針對性立法來解決。如果一個不夠,就再立一個修正案。

                所以,如果一屆國會立法數量較多,或者說達到平均值,說明這個由政策到法律的推動過程是通暢的。如果一屆國會立法數量過少,可能意味著這個過程出了問題。

                是什麽影響了通過法案的數量呢?第一個因素當然是黨派。 

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                (自93屆國會以來歷屆國會通過法案數量和參眾兩院、白宮黨派情況反映出,立法數量趨勢有幾段波動的“波谷”,分別是97屆、103屆、107屆、112屆國會。其中97屆和112屆國會的參眾兩院分別由兩黨主導,黨爭自然激烈。不過,107屆國會時的兩院和白宮都被共和黨主導,卻也出現了波谷,其具體原因還需要另外考慮。)

                116屆國會近1年77個法案,實在太少了點兒。眾所周知,川普上臺後,兩黨的政治鬥爭、國會和白宮的政治鬥爭愈演愈烈,筆者杜佳對此已經花費過很多筆墨。115屆國會,尚且有共和黨掌握國會兩院。而116屆國會上臺以來,民主黨主導眾議院,讓川普成了“跛腳鴨”。華府的政治鬥爭也達到了新的高度。目前眾議院最重要的工作是彈劾川普,許多重要改革如移民、醫保無法推進。

                以此觀之,政治鬥爭至少對本屆國會的立法數量產生了較顯著的影響。

                財政困境:通不過的“預算法案”

                國之大事,在於財政。從這個角度來講,公共財政撥款立法(public finance)在美國國會中有重要地位。而這類立法活動中最重要的當屬對歷年合並撥款法案(Consolidated Appropriations Act)的制定。

                通過公共財政立法,美國政府把預算案中的政策藍圖變成法律,本質上是在各個部門之間分配財政資源,決定每個部門次年可以拿多少錢、辦多少事情。

                近年來,隨著美國政府債臺高築,財政資源變得更加“稀缺”,需要“優化配置”。蛋糕就這麽大,國防部多吃一口,衛生部就要少吃。所以這類法案容易成為政治鬥爭焦點,通過很不容易。

                依照美國財政制度,每個財年始於10月1日,終於次年9月30日。因此,美國國▓會需要在每年9月30日前通過下個財年的撥款法案。以往美國財大氣粗,一個合並撥款法案就搞定所有部門。現在霸氣銳減,只能通過螞蟻搬家的方式,或是通過一兩個月的“繼續撥款法案”(Continuing Appropriations Act)給各部門續命,或者優先通過某些部門下個財年的費用,至於其他的部門則以後再說。

                如果某個撥款法案已經完結,而下一個法案還沒有通過,受影響的部門就只得關門歇業,或是停薪上班。這時就會出現“政府停擺”,比如2018年年末到2019年年初的這一次。筆者杜佳對此已經有過專門的分析。 

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                (116屆國會中的政府財政撥款立法情況)

                如上圖,2019年,116屆國會通過的公共財政法案共有5個。第一個是給停擺關門部門繼續撥款的“續命”法案。

                筆者杜佳已經分析過,當時圍繞著邊境墻的修建,國會兩黨、民主黨和川普之間產生了激烈的政治鬥爭。川普希望得到一筆50億美元的撥款在美國-墨西哥邊境修建圍墻,而民主黨出於各種原因不同意,導致華府無法就公共財政撥款達成一致。這場政治鬥爭(或者說政治鬧劇)以川普的暫時妥協而告一段落。

                2019年2月25日,拖延許久的《2019財年合並撥款法》終於簽字生效,國土安全部、農業部、司法部、商務部等美國政府部門直到2019年9月30日的撥款得到保證。(美國國會, 2019)

                8月2日,《跨黨派預算法》生效,規定增加某些部門的開支上限(spending limits),直到2021年7月31日暫時取消債務上限(debt limit)。(美國國會, 2019)

                不是說債臺高築嘛?嫌欠的債不夠多麽?某些議員知道這是不對的,但是美國財政部長努欽警告,如果不提高債務上限,美國政府就不能借錢應付開支,甚至沒錢償還以前的債務,會引發債務違約。這才是當務之急。(安德魯·杜和仁, 2019)

                這表明,鑒於惡劣的財政形勢,華府一定程度上已經放棄治療,深刻認識到了約束開支不▓切實際。同時這還表明兩黨在這個問題上是暫時放下鬥爭、達成一致,為川普“讓美國再次偉大”增加一兩個美元。

                美國財政形勢還在惡化。10月25日,據《紐約時報》報道,美國2019財年政府赤字高達9840億美元,2018年為7790億美元。這個數額已經讓人震驚,而按照這個增速,2020財年美國財政赤字會突破1萬億美元。(阿蘭·拉貝波特, 2019)

                這讓合並撥款法案的通過更加困難。兩天後,美國國會選擇通過了《2020財年繼續撥款法》,11月27日,《2020財年追加繼續撥款法》,把政府部門的撥款暫時“續命”下去。

                而公共財政的正餐,也就是2020財年版的合並撥款法案,自5月15日提案以來,唯一的進展是於6月19日在眾議院通過,然後就被卡在參議院動彈不得。

                值得一提的是,往年的軍費以“國防授權法案”(National Defense Authorization Act)單獨劃撥,一般在每年8月份就會通過。如我們很熟悉的《2019財年國防授權法》(公法:115-232)於2018年8月13日生效。

                而2020財年的軍費,放在合並撥款法案中統一劃撥,也就是說尚未通過。看來,川普總統在預算案中提出的高達7500億美元、氣勢恢宏的強軍計劃得暫時等等了。(美國白宮, 2019)

                “不花錢”的外交法案倒搞得快

                國會吵吵鬧鬧,議員們爭執不下。有一種法案卻通過得很快,那就是外交領域的法案。

                直到今天,116屆國會在外交領域共通過了兩個法案,分別是《2019年香港人權與自由法》(公法:116-76),另一個是《禁止商業出口涵蓋彈藥物品給香港警方法》(公法:116-77)。

                前者2019年6月13日在參議院提案,11月19日在參議院全票通過,次日在眾議院通過,27日由川普簽署生效。

                後者更快,10月24日在參議院提案,11月19日在參議院全票通過,次日在眾議院通過,27日簽署生效。立法僅耗時▓一個月。

                看來11月27日是簽署法案的好日子。兩者的編號一個76,一個77,想必川普是一前一後一起簽署的。 

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                (盧比奧議員就“涉港法案”接受媒體采訪時的“神邏輯”)

                筆者以前談過,《香港人權與自由法案》是以馬克·盧比奧為首的對華鷹派的“傳統藝能”。該立法自2014年113屆國會以來,歷屆國會都被提案,但是都沒有通過,直到現在。

                這部立法的主要內容是修改《1992年美國-香港政策法》(公法102-383)。(美國國會, 2019)

                在1992年的法律中,美國國會規定,將來香港回歸中國後,美國維持對香港的優惠“區別待遇”(different treatment),條件是香港的體制必須符合美國的政治“審美”。如果美國發現香港出現“不再足夠自治”,可以取消這些優惠待遇。

                2019年的立法將這條規定細化,規定美國國務院每年就香港狀█況向國會提交報告,為美國決定是否延續“區別待遇”作參考。

                威脅取消█香港的“區別待遇”的確會對中國造成些損害。因為香港目前仍然是中國外貿的重要出口,依然是離岸人民幣的中心。美國真來這一出,會堵住中國對外出口的一部分。

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                (該立法還有一些其他規定:美國駐港領事館不得為難2014年以後因為參加政治運動被逮捕、拘禁而留下案底的學生簽證赴美;美國商務部每年提交報告,評估發生在香港的違反美國貿易管制的行為;防止美國公民在港被捕後被引渡回內地;在香港侵犯人權者會受到制裁;限制內地控制的媒體在香港的運作;限制向香港出口警用設備等。)

                《禁止商業出口涵蓋彈藥物品給香港警方法》規定美國總統禁止頒發許可證,給香港出口“涵蓋彈藥物品”(covered munitions items),(美國國會, 2019)。它包括“催淚瓦斯、胡椒噴霧、橡皮子彈、泡沫子彈、布袋子彈、胡椒球、水炮、手銬、鐐銬、電擊槍和泰瑟槍”。這些是警方用來驅散暴徒,又不至於傷及人命的設備。

                這兩部法律有兩個共同點:其一是都和中國有關,蹭香港問題的熱點;其二是都對美國國內基本沒什麽影響。

                川普政府上臺以來,中美關系中鬥爭的部分逐漸增加,美國把“大國競爭”的提法放在臺面上。多年通不過的《香港人權與民主法案》2019年就能通過,大概有這個背景因素在裏面。

                在黨派鬥爭日益激烈的華府,對華強硬是少數幾個能讓議員們能夠達成“跨黨派共識”的議題。這種對美國國內的影響較小而又針對中國的法案,容易協調一致。例如,《禁止商業出口涵蓋彈藥物品給香港警方法》會影響一些向香港警隊出口設備的美國企業,然而也僅限於“皮毛”之利,不值一提。

                “涉港法案”怎麽起作用?

                在這樣的背景下,《2019年香港人權與自由法》雖然看上去氣勢█洶洶,但是缺少一個關鍵部分,那就是“錢”。

                推動外交政策也是需要經費啊。

                筆者曾經討論過委內瑞拉的情況。美國覺得這個國家不夠民主,於是就在《2018財年合並撥款法》(公法115-141)中專門拿出1500萬美元,授權美國國際開發署去委內瑞拉推動“民主”。(美國國會, 2018)

                在我們這個星球上,這才是做事情的正確態度。

                《2019年香港人權與自由法》不談經費支持,說明這部立法的象征意義、政治意義大於其實際意義。也再一次說明它根本不是要以此真的去推動香港人權與自由,只是拿這個噱頭來當作輿論和政治籌碼,與中國較勁。

                況且這個新法案只是對《1992年美國-香港政策法》相關規定的細化,也即是說,實際上所謂對港“區別待遇”的條件規定已經存在了“幾十年”了。

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                政府面臨預算硬約束,政客們對財政資源的爭奪日益激烈,推動政策受到掣肘。這種不談錢的立法,不涉及利益糾葛,不牽扯財政資源的█分配。平時吵得不可開交的兩黨議員們樂得搞個“全票通過”的大新聞,一邊彰顯對華強硬,一邊表示“跨黨派合作”,場面做足,皆大歡喜。

                但是從經濟學角度講,政府做任何事情都有成本,即使沒有賬面的開支。議員討論法案總要付出時間和精力,總有行政開銷。撰寫法案總要使用人力資源(也就是議員的助理們)。把這類法案打印出來,總要浪費紙。這些資源本來可以用到更有用的地方,比如討論一下《2020財年合並撥款法案》,或者至少再搞一個“進一步追加撥款法案”(Further Additional Continuing Appropriation Act)出來,免得聯邦政府再次停擺。

                或者該討論一下美國面臨的其他緊急的事情:傳說中的兩萬億基建連立法程序都沒進,移民改革還沒有影兒,邊境墻的事情還沒完。這一屆國會讓人著急啊。

                把精力花在這些地方,總比蹭其他國家的熱點要好。畢竟,像2019年年初那樣,聯邦公務員領不到工資,去排隊領救濟食物,才是真的“人權問題”。

                 

                參 考 文 獻:

                1.阿蘭·拉貝波特. (2019年10月25日). 聯邦政府預算赤字膨脹,在2019年接近萬億美元. 檢索日期: 2019年12月4日,來源: 紐約時報:

                https://www.nytimes.com/2019/10/25/us/politics/us-federal-budget-deficit.html

                2.安德魯·杜和仁. (2019年8月1日). 參議院通過為期兩年的支出協議,暫停債務上限. 檢索日期: 2019年12月5日,來源: 華爾街日報:

                https://www.wsj.com/articles/senate-passes-two-year-spending-deal-that-suspends-debt-ceiling-11564676077

                3.美國白宮. (2019年3月11日). 改良美國的預算. 檢索日期: 2019年11月29日,來源: 美國白宮: 

                https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2019/03/budget-fy2020.pdf

                4.美國國會. (2019). 116屆國會通過的法案. 檢索日期: 2019年12月4日,來源: 美國國會:

                https://www.congress.gov/search?q=%7B%22source%22%3A%22legislation%22%2C%22congress%22%3A%22116%22%2C%22bill-status%22%3A%22law%22%7D

                5.美國國會. (2018年3月23日). 2018財年合並撥款法. 檢索日期: 2019年10月24日,來源: 美國國會: 

                https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1625?q=%7B%22search%22%3A%22Consolidated+Appropriations+Act%22%7D&s=1&r=4

                6.美國國會. (2019年2月15日). 2019財年合並撥款法. 檢索日期: 2019年12月4日,來源: 美國國會: 

                https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-joint-resolution/31/text?r=4&s=2&__cf_chl_jschl_tk__=ff41d692022789c06adea1b88fb683f8f5205797-1575453893-0-AZ6R7wSC8sZR8JQZjaE6oxHi5HFPhFINL6_YI0fST_u8_q-t-LlPgy4yfhNKb5fM2y9wqJBFFoDe35kvfqJUQUNA8H9mop95K

                7.美國國會. (2019年8月2日). 2019財年跨黨派預算法. 檢索日期: 2019年12月4日,來源: 美國國會: 

                https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/3877?r=2&s=2

                8.美國國會. (2019年11月27日). 2019年香港人權與自由法案. 檢索日期: 2019年12月5日,來源: 美國國會:

                https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838/actions?r=2&s=4

                9.美國國會. (2019年11月27日). 禁止商業出口涵蓋彈藥物品給香港警方法. 檢索日期: 2019年12月5日,來源: 美國國會:

                https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/2710/text?r=1&s=4

                責任編輯:林夕 關鍵詞: 美國中期選舉 美國國會 美國困境 涉港法案


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